حقوقدان بینالملل: تصویب کنوانسیون خزر چارچوب مذاکرات آینده را تغییر میدهد
یک کارشناس حقوق بینالملل با تأکید بر ضرورت تعیین دقیق سهم ایران از دریای خزر گفت: تا زمانی که حدود بستر و زیربستر خزر بهطور مشخص تعیین نشده، نمیتوان درباره سهم نهایی ایران اظهارنظر کرد و لازم است حقوق و منافع کشور پیش از هر توافقی در تحدید حدود آینده بهطور دقیق تثبیت شود.
به گزارش خبرنگار فارس: در حالی لایحه الحاق کنوانسیون رژیم حقوقی دریای خزر از سوی دولت به مجلس ارسال شده که وزیر امور خارجه، عباس عراقچی میگوید «بحث سهم ما از دریای خزر در کنوانسیون رژیم حقوقی این دریا اصلا مطرح نیست». موضوع سهم ایران از دریای خزر از جمله موضوعات مورد توجه اذهان عمومی قرار گرفته است، از همین رو درباره ابعاد حقوقی سهم ایران از خزر، وضعیت معاهدات ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰، خط آستارا ـ حسنقلی، ظرفیتهای حقوقی ایران در تحدید حدود و الزامات تصویب این کنوانسیون، با مرتضی عبدی، رئیس اندیشکده مطالعات راهبردی حقوق بینالملل مرکز وکلا، کارشناسان رسمی و مشاوران خانواده قوه قضاییه، به گفتوگو پرداختیم که در ادامه مشروح آن از نظر مخاطبان میگذرد.
فارس: با توجه به مطرح شدن دیدگاههای مختلف درباره سهم ایران از دریای خزر، از منظر حقوق بینالملل آیا میتوان سهم مشخص و نهایی برای ایران در خزر تعیین کرد؟
عبدی: پیش از ورود به بحث، باید یک سوءتفاهم تاریخی درباره وضعیت حقوقی دریای خزر برطرف شود. بررسی موضوع سهم ایران از خزر، بیش از هر چیز نیازمند تفکیک میان واقعیتهای حقوقی، محاسبات جغرافیایی و ادعاهای رسانهای است؛ چراکه این سه حوزه در سالهای گذشته گاه با یکدیگر خلط شدهاند.در سالهای گذشته، اعداد متفاوتی درباره سهم ایران از خزر مطرح شده است؛ از ۵۰ و ۲۰ درصد گرفته تا ۱۳، ۱۱، ۱۳.۸ و حتی در برخی اظهارنظرهای اخیر، اعداد پایینتری مانند ۳ یا ۳.۵ درصد. با این حال، از منظر حقوق بینالملل، نمیتوان این اعداد را در یک سطح و با یک مبنای حقوقی ارزیابی کرد.نکته مهم این است که هیچیک از این اعداد در کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر بهعنوان سهم قراردادی و نهایی ایران تعیین نشده است.کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر در ۱۲ اوت ۲۰۱۸ در آکتائو به امضای پنج دولت ساحلی رسید. این کنوانسیون برخلاف یک معاهده تحدید حدود، مرز نهایی بستر و زیربستر ایران با آذربایجان و ترکمنستان را تعیین نکرده است؛ بلکه ماده ۸ صراحتاً تعیین حدود بستر و زیربستر را به توافقهای بعدی میان دولتهای دارای سواحل مجاور و مقابل واگذار کرده است.بنابراین اگر بخواهیم فارغ از ملاحظات سیاسی و صرفاً بر مبنای حقوق بینالملل به موضوع نگاه کنیم، باید گفت کنوانسیون آکتائو نه سهم ۲۰ درصدی برای ایران تثبیت کرده و نه سهم ۳ درصدی را تعیین کرده است؛ بلکه چارچوب حقوقیای را ایجاد کرده که بخش مهمی از نتیجه نهایی آن، به مذاکرات بعدی درباره خطوط مبدأ و تحدید حدود بستر و زیربستر خزر وابسته است. این تفکیک، برای فهم دقیق وضعیت حقوقی سهم ایران از دریای خزر اهمیت اساسی دارد.مرز بستر خزر هنوز تعیین نشده است
پاسخ به این پرسش صراحتاً منفی است. برای روشن شدن موضوع، کافی است به ساختار و مفاد خود کنوانسیون مراجعه کنیم. ماده ۵ کنوانسیون، آبهای دریای خزر را به چهار حوزه شامل آبهای داخلی، دریای سرزمینی، منطقه ماهیگیری و فضای دریایی مشترک تقسیم میکند.ماده ۶ نیز حاکمیت دولتهای ساحلی را بر دریای سرزمینی و بستر و زیربستر مربوط به آن به رسمیت میشناسد. بر اساس ماده ۷، حداکثر عرض دریای سرزمینی ۱۵ مایل دریایی تعیین شده است. اما در خصوص بستر و زیربستر، ماده ۸ صراحت دارد که تحدید حدود بستر و زیربستر خزر باید از طریق توافق میان دولتهای دارای سواحل مجاور و مقابل انجام شود.بنابراین، کنوانسیون آکتائو نه مختصات جغرافیایی مشخصی برای مرزهای ایران تعیین کرده، نه نقشهای برای تحدید حدود ارائه داده و نه درصد مشخصی از خزر را به ایران اختصاص داده است.این موضوع با بررسی اسناد و سوابق تاریخی نیز قابل تأیید است. در مطالعات حقوقی مربوط به وضعیت خزر و اسناد مورد استناد در مراجع بینالمللی، تصریح شده که پیش از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی، مرز رسمی دریایی میان ایران و شوروی در بستر خزر تعیین نشده بود. در این میان، خط آستارا ـ حسنقلی بیشتر بهعنوان یک خط عملی یا de facto مطرح بوده و نه یک مرز قراردادی نهایی و مورد توافق دو طرف.بنابراین، از نظر حقوقی، این گزاره که «کنوانسیون آکتائو سهم ایران از خزر را تعیین کرده است» دقیق نیست؛ چراکه تحدید حدود نهایی بستر و زیربستر همچنان به توافقهای بعدی میان کشورهای ذیربط وابسته است.
فارس: ریشه اعداد مطرحشده درباره سهم ایران از خزر چیست؟
عبدی: در بررسی اعداد مختلفی که درباره سهم ایران از دریای خزر مطرح شده، باید میان سابقه مواضع ایران و روشهای مختلف تحدید حدود تفکیک قائل شد. برای مثال، عدد ۵۰ درصد، سهم قراردادی تعیینشده برای ایران در معاهدات ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ نیست.این برداشت عمدتاً از یک تحلیل تاریخی ناشی شده است. در دوره اتحاد جماهیر شوروی، ایران و شوروی دو دولت ساحلی خزر بودند و رژیم حقوقی حاکم بر خزر بر مبنای حقوق مشترک و دسترسی برابر شکل گرفته بود. بر همین اساس، برخی استدلال میکردند که پس از فروپاشی شوروی، ایران باید همچنان نیمی از خزر را در اختیار داشته باشد و نیم دیگر میان چهار جمهوری ساحلی جدید تقسیم شود.با این حال، این دیدگاه یک استدلال تفسیری و سیاسی ـ حقوقی است و نه درصدی که بهصراحت در متن معاهدات ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ تعیین شده باشد. ادبیات تخصصی حقوقی نیز نشان میدهد که این دو معاهده، مرز بستر و زیربستر خزر را تعیین نکردهاند.در مقابل، عدد ۲۰ درصد، موضع شناختهشده ایران در مذاکرات پس از فروپاشی شوروی بوده است؛ به این معنا که خزر میان پنج دولت ساحلی بهصورت برابر تقسیم شود. این موضع بر این استدلال استوار بود که پنج دولت ساحلی موجود باید از نظر سهم کلی از خزر، جایگاه برابر داشته باشند.در منابع تاریخی و پژوهشی نیز تغییر موضع ایران از بحث «استفاده مشترک» به مطالبه سهم برابر ۲۰ درصدی ثبت شده است. بنابراین، ۲۰ درصد را باید یک موضع مذاکرهای و مطالبه حقوقی ایران دانست، نه سهمی که کنوانسیون آکتائو برای ایران تعیین یا تثبیت کرده باشد.
از سوی دیگر، اعداد ۱۳ تا ۱۳.۸ درصد عمدتاً از مدلهای مختلف تحدید حدود بر مبنای خط میانه یا روش مساویالفاصله به دست آمدهاند. این اعداد حاصل محاسبات جغرافیایی و اجرای مدلهای مختلف تحدید حدود هستند و نباید آنها را با یک سهم قراردادی و نهایی برای ایران یکسان دانست.با توجه به شکل خاص جغرافیایی دریای خزر و کوتاهتر بودن ساحل ایران نسبت به بسیاری از کشورهای ساحلی دیگر، اجرای یک مدل هندسی مبتنی بر خط میانه میتواند محدودهای در حدود ۱۳ تا ۱۴ درصد برای ایران ایجاد کند. در برخی مطالعات نیز عدد ۱۳.۸ درصد مطرح شده است؛ اما این عدد در متن کنوانسیون آکتائو وجود ندارد و نمیتوان آن را سهم تعیینشده ایران تلقی کرد.عدد ۱۱ درصد نیز به سناریویی مربوط میشود که در آن خط موسوم به آستارا ـ حسنقلی یا گسانقلی بهعنوان مبنای محدوده جنوبی در نظر گرفته شود. برخی مطالعات بر اساس این فرض، سهم ایران از بستر خزر را حدود ۱۱ درصد برآورد کردهاند.با این حال، نکته مهم این است که خط آستارا ـ حسنقلی در حقوق بینالملل، مرز نهایی و مورد توافق ایران و شوروی برای بستر و زیربستر خزر محسوب نمیشود. در اسناد مربوط به تحدید حدود خزر نیز تأکید شده که در دوره ایران و شوروی، تحدید رسمی بستر خزر انجام نشده بود و خط آستارا ـ حسنقلی بیشتر بهعنوان یک خط عملی یا de facto مطرح بوده است.بنابراین، این گزاره که «ایران پیش از این ۱۱ درصد از خزر را در اختیار داشته و کنوانسیون آکتائو این سهم را کاهش داده است»، از نظر حقوقی قابل دفاع نیست؛ زیرا اساساً پیش از فروپاشی شوروی، مرز نهایی بستر و زیربستر خزر میان ایران و شوروی تعیین نشده بود.
فارس: آیا تصویب کنوانسیون به معنای آن است که دست ایران برای تعیین سهم خود از بستر و زیربستر خزر در مذاکرات آینده بسته خواهد شد؟
عبدی: پاسخ این پرسش کاملاً منفی نیست؛ چراکه تصویب کنوانسیون، اگرچه به معنای تعیین یا واگذاری مرزهای ایران نیست، اما چارچوب حقوقی مذاکرات آینده را تغییر میدهد و این موضوع از مهمترین ابعاد بحث درباره وضعیت حقوقی خزر است.ماده ۸ کنوانسیون صراحتاً اعلام نکرده که سهم ایران از بستر و زیربستر خزر درصد مشخصی است؛ بلکه تعیین حدود بستر و زیربستر را به توافق میان دولتهای دارای سواحل مجاور و مقابل واگذار کرده و مقرر کرده است که در این فرآیند، اصول و قواعد عموماً شناختهشده حقوق بینالملل مورد توجه قرار گیرد.بر این اساس، ایران پس از تصویب کنوانسیون همچنان باید برای تعیین مرز بستر و زیربستر خزر با آذربایجان و ترکمنستان وارد مذاکره شود و از این منظر، هنوز امکان پیگیری حقوق و منافع ایران در مذاکرات تحدید حدود وجود دارد.با این حال، نباید تصور کرد که ایران پس از تصویب کنوانسیون در یک خلأ حقوقی قرار خواهد داشت. مذاکرات آینده در چارچوب حقوقی ایجادشده توسط کنوانسیون آکتائو انجام خواهد شد و این چارچوب میتواند بر روند و نتیجه مذاکرات اثرگذار باشد.بنابراین، تصویب کنوانسیون را نمیتوان به معنای «واگذاری مرز» یا تعیین سهم نهایی ایران از خزر تلقی کرد؛ اما از سوی دیگر، نباید آثار حقوقی آن را نیز نادیده گرفت.به بیان دقیقتر، آکتائو مرز نهایی ایران را تعیین نکرده است، اما قواعد و معماری حقوقیای را ایجاد کرده که مرز آینده باید در چارچوب آن تعیین شود.
فارس: آیا آکتائو با معاهدات ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ تعارض دارد؟
عبدی: از متن کنوانسیون آکتائو نمیتوان تعارض صریح و مستقیمی با معاهدات پیشین ایران و شوروی استنباط کرد. در این میان، ماده ۲۰ کنوانسیون از جمله مهمترین مقررات برای ایران محسوب میشود. این ماده تصریح میکند که کنوانسیون، حقوق و تعهدات طرفها ناشی از سایر معاهدات بینالمللی که عضو آن هستند را تحت تأثیر قرار نمیدهد.از منظر حقوق معاهدات، این حکم اهمیت قابل توجهی دارد و بنابراین نمیتوان صرفاً با استناد به تصویب کنوانسیون آکتائو نتیجه گرفت که ایران حقوق خود ناشی از معاهدات پیشین را اسقاط کرده است.با این حال، در این زمینه باید از یک برداشت نادرست دیگر نیز پرهیز کرد. معاهدات ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ میان ایران و شوروی، خط تحدید بستر و زیربستر خزر و بهویژه مرز مربوط به منابع نفت و گاز را تعیین نکردهاند. موضوع اصلی این معاهدات، مسائلی همچون کشتیرانی، تجارت، ماهیگیری و رژیم استفاده از دریای خزر بوده است. همچنین مسئله بهرهبرداری از منابع معدنی بستر خزر به مفهومی که امروز مطرح است، در این معاهدات مورد تعیین تکلیف قرار نگرفته بود.البته این معاهدات از منظر حقوقی همچنان اهمیت دارند؛ چراکه برای شناخت سابقه رژیم حقوقی خاص خزر، بررسی حقوق تاریخی ایران و تفسیر رفتار و قصد دولتهای طرف معاهده قابل استناد هستند.اما نمیتوان بر مبنای آنها یک «خط مرزی نفت و گاز» با مختصات جغرافیایی مشخص برای ایران استخراج کرد. تفکیک میان حقوق ناشی از معاهدات پیشین و تحدید حدود بستر و زیربستر خزر، برای هر تحلیل دقیق و حرفهای درباره وضعیت حقوقی این دریا ضروری است.
فارس: شکل جغرافیایی ساحل ایران چه تأثیری میتواند بر روند تحدید حدود داشته باشد و آیا این ویژگی میتواند در تعیین سهم نهایی ایران مورد استناد قرار گیرد؟
عبدی: بله؛ شکل جغرافیایی ساحل ایران میتواند یکی از مهمترین ظرفیتهای حقوقی کشور در مذاکرات آینده درباره تحدید حدود خزر باشد. در این زمینه، ماده ۱ کنوانسیون اهمیت ویژهای دارد.بر اساس این ماده، روش تعیین خطوط مبدأ مستقیم باید در قالب یک توافق جداگانه میان همه دولتهای ساحلی تعیین شود. با این حال، کنوانسیون بلافاصله یک قید مهم را نیز مطرح میکند؛ به این معنا که اگر شکل ساحل یک کشور، آن کشور را در تعیین آبهای داخلی در وضعیت آشکارا نامساعد قرار دهد، این وضعیت باید در تدوین روش تعیین خطوط مبدأ مورد توجه قرار گیرد.این حکم برای ایران اهمیت زیادی دارد؛ زیرا ساحل جنوبی خزر، بهویژه از منظر هندسی، شرایط متفاوتی با سواحل شرقی و غربی این دریا دارد. بنابراین ویژگیهای جغرافیایی ساحل ایران میتواند در مذاکرات مربوط به خطوط مبدأ و در نهایت تحدید حدود مورد توجه قرار گیرد.در حقوق بینالملل نیز تأثیر شکل ساحل بر تحدید حدود دریایی، بهویژه در مورد سواحل مقعر و پدیده موسوم به «اثر قطعشدگی» (cut-off)، سابقه قابل توجهی دارد.برای نمونه، دیوان بینالمللی دادگستری در قضیه فلات قاره دریای شمال بر این موضوع تأکید کرده است که اجرای صرف یک روش هندسی میتواند در سواحل مقعر، آثار نامتناسب و ناعادلانهای ایجاد کند. بنابراین در چنین شرایطی، نتیجه تحدید حدود باید با توجه به اصول انصاف و ویژگیهای جغرافیایی منطقه مورد ارزیابی قرار گیرد.از این منظر، ویژگی جغرافیایی ساحل ایران میتواند یکی از مبانی مهم استدلال حقوقی کشور در مذاکرات آینده باشد؛ هرچند این ظرفیت بهخودیخود به معنای تعیین یک درصد مشخص و قطعی برای سهم ایران نیست.
همچنین در قضیه Romania v. Ukraine، دیوان بینالمللی دادگستری در سال ۲۰۰۹ در فرایند تحدید حدود، ابتدا خط مساویالفاصله را ترسیم و سپس شرایط مرتبط را بررسی کرد؛ از جمله وضعیت سواحل و آثار احتمالی خط بر دسترسی و حوزههای دریایی.اما باید یک هشدار حقوقی مهم داد: این رویهها به معنای آن نیست که ایران خودکار مستحق ۲۰ درصد میشود. اصل انصاف در حقوق تحدید حدود به معنای «تقسیم مساوی» نیست. این نکته در رأی دیوان بینالمللی دادگستری در قضیه دریای شمال نیز بسیار روشن است: equity does not necessarily imply equality.بنابراین استدلال صحیح ایران این نیست که «چون ساحل ما مقعر است، پس ۲۰ درصد حق قطعی ماست.» استدلال صحیحتر این است که روش تحدید نباید به گونهای اعمال شود که اثر نامتناسب و قطعکننده بر حقوق دریایی ایران ایجاد کند؛ شکل خاص ساحل ایران باید به عنوان یک عامل جغرافیایی مؤثر در رسیدن به نتیجه عادلانه و متوازن لحاظ شود. این استدلال حقوقی بسیار محکمتر است.
فارس: با توجه به اینکه تعیین خطوط مبدأ و تحدید حدود بستر و زیربستر به توافقهای بعدی موکول شده، تصویب کنوانسیون پیش از نهایی شدن این مسائل چه ریسکهایی برای ایران به همراه دارد؟
عبدی: از منظر حقوقی، بله؛ اما باید نوع ریسک را دقیق تعریف کرد. اینکه کنوانسیون ابتدا تصویب شود و تحدید حدود بعداً انجام گیرد، از نظر حقوق بینالملل ذاتاً ممنوع نیست. اتفاقاً متن کنوانسیون دقیقاً چنین ساختاری را پیشبینی کرده است. اما از منظر منافع ملی ایران، دو موضوع هنوز باز هستند: ۱. روش خطوط مبدأ (روش خطوط مبدأ مستقیم هنوز باید در توافق همه طرفها تعیین شود.) ۲. تحدید بستر و زیربستر (این امر نیز هنوز به توافق میان کشورهای ذیربط واگذار شده است.)بنابراین اگر مجلس امروز کنوانسیون را تصویب کند، مرز نهایی ایران را تصویب نکرده است. اما به یک نکته بسیار مهم باید توجه کرد که هرچه زمان بگذرد و توافقهای بعدی میان سایر کشورها تثبیت شود، موقعیت مذاکرهای ایران ممکن است تغییر کند.در بخش شمالی خزر، توافقهای دوجانبه و چندجانبه پیش از آکتائو شکل گرفتهاند و همین امر نشان میدهد که بخش مهمی از واقعیت عملی تحدید حدود در خزر پیش از کنوانسیون آکتائو نیز ایجاد شده بود. دیوان بینالمللی دادگستری در اسناد خود به توافقهای تحدید حدود میان روسیه، قزاقستان و آذربایجان اشاره کرده است.از این جهت، تصویب کنوانسیون بدون داشتن نقشه راه دقیق برای مذاکرات بعدی، از منظر سیاست حقوقی ایران تصمیمی پرریسک است.
فارس: آیا تصویب کنوانسیون میتواند موقعیت ایران را درباره نفت و گاز تضعیف کند؟
عبدی: بالقوه بله؛ اما نه به این معنا که کنوانسیون مستقیماً منابع ایران را واگذار کرده باشد. ماده ۸ ارتباط مستقیم میان «سکتور» و بهرهبرداری از منابع بستر و زیربستر ایجاد میکند. ماده ۱۲ نیز اعمال حقوق حاکمه نسبت به بهرهبرداری از منابع زیربستر را در چارچوب سکتور به رسمیت میشناسد.بنابراین اگر در آینده تحدید حدود نهایی به گونهای انجام شود که یک میدان نفتی یا گازی در سکتور کشور دیگری قرار گیرد، ایران نمیتواند صرفاً به این دلیل که در گذشته آن میدان را مورد ادعا قرار داده، مالکیت یا حق بهرهبرداری خود را خودکار تثبیتشده بداند. اما اگر مخزن فرامرزی یا مشترک باشد، وضعیت متفاوت است و باید درباره نحوه بهرهبرداری از آن توافق ویژه صورت گیرد.در اینجا یک اصل بسیار مهم وجود دارد: مرز سیاسی/حقوقی و مرز زمینشناختی الزاماً یکی نیستند. یک مخزن نفت و گاز میتواند از یک خط مرزی عبور کند. بنابراین ایران باید در توافقهای آینده صرفاً درباره «خط» مذاکره نکند؛ بلکه درباره:- ساختارهای زمینشناختی؛ میادین مشترک؛ مخازن فرامرزی؛ دادههای لرزهنگاری؛ حق توسعه مشترک؛ سهم تولید و سازوکار حل اختلاف نیز ترتیبات دقیق ایجاد کند.
فارس: آیا کنوانسیون ایران را از ظرفیت انرژی، ترانزیت و ژئوپلیتیک خزر حذف میکند؟
عبدی: چنین نتیجهای از متن کنوانسیون قابل استخراج نیست. اتفاقاً کنوانسیون در برخی حوزهها حقوق مهمی برای ایران ایجاد یا تثبیت میکند. ماده ۳ بر: ممنوعیت حضور نیروهای مسلح کشورهای غیرساحلی؛ استفاده صلحآمیز از خزر؛ آزادی کشتیرانی و حق دسترسی از خزر به سایر دریاها و اقیانوسها تأکید دارد.ماده ۱۰ نیز حق دسترسی و ترانزیت را مورد توجه قرار میدهد. ماده ۱۴ نیز احداث کابلها و خطوط لوله زیردریایی را تحت شرایط مشخص اجازه میدهد. بنابراین باید سه مفهوم را از یکدیگر تفکیک کرد: اول: حقوق سرزمینی و حاکمیتی یعنی محدودهای که ایران در آن حاکمیت یا مرکز وکلا عبدی: حقوق حاکمه دارد. دوم: حقوق بهرهبرداری از منابع یعنی نفت، گاز، منابع زیستی و سایر منابع. سوم: قدرت ژئوپلیتیکی و اقتصادی یعنی بنادر، کریدورها، ترانزیت، خطوط لوله، تجارت و موقعیت ژئوپلیتیکی.ممکن است یک کشور سهم کمتری از بستر داشته باشد ولی در ترانزیت و تجارت جایگاه مهمتری داشته باشد. بنابراین ادعای «کاهش سهم بستر = حذف ایران از خزر» از نظر علمی درست نیست. اما برعکس، نباید اهمیت بستر را نیز دستکم گرفت؛ زیرا بخش مهمی از ارزش اقتصادی خزر به منابع هیدروکربوری آن مربوط است.
فارس: اگر ایران بعداً تحدید حدود را امضا کند، آیا راه بازگشت وجود دارد؟
عبدی: خود کنوانسیون مدت نامحدود دارد. ماده ۲۴ صراحتاً این موضوع را اعلام میکند. همچنین ماده ۱۸ اصلاح کنوانسیون را منوط به توافق همه طرفها کرده است. ماده ۲۱ نیز اختلافات را ابتدا به مشورت و مذاکره و سپس، بنا بر تشخیص طرفها، به سایر طرق مسالمتآمیز حقوق بینالملل ارجاع میدهد.از طرف دیگر، کنوانسیون ماده مستقلی برای خروج یکجانبه ایران از آن پیشبینی نکرده است. بنابراین نباید سیاست حقوقی کشور را بر این فرض بنا کرد که «اگر امروز تصویب کردیم، فردا میتوانیم به راحتی پس بگیریم.» چنین اطمینانی حقوقی نیست. از منظر حقوق معاهدات نیز اصل pacta sunt servanda یعنی لزوم اجرای تعهدات معاهدهای با حسن نیت، یک اصل بنیادین حقوق بینالملل است.البته باید میان دو موضوع فرق گذاشت: تصویب کنوانسیون آکتائو و تصویب یک توافق تحدید حدود مشخص با آذربایجان یا ترکمنستان. دومی از حیث تعیین مرز و حقوق منابع بسیار حساستر است.پس میتوان گفت: «مرحلهای که بیشترین آثار برگشتناپذیر را برای منافع سرزمینی و منابع ایران ایجاد میکند، نه صرفاً تصویب کنوانسیون چارچوبی، بلکه توافقهای بعدی درباره مختصات دقیق تحدید حدود است.» این همان نقطهای است که باید حساسیت مجلس و دستگاه دیپلماسی چند برابر شود.
فارس: آیا تصویب کنوانسیون در شکل فعلی را توصیه میکنم؟
عبدی: «تصویب مطلق و بدون تضمینهای تفسیری و قانونی» را توصیه نمیکنم؛ اما «رد مطلق کنوانسیون» را نیز از منظر حقوقی ضروری نمیدانم. موضع حرفهای باید بین این دو قرار گیرد.کنوانسیون دارای دستاوردهای مهمی برای ایران است تثبیت رژیم خاص حقوقی خزر؛ جلوگیری از حضور نیروهای کشورهای غیرساحلی؛ تثبیت اصل حلوفصل مسائل توسط پنج کشور ساحلی؛ شناسایی حاکمیت و حقوق حاکمه دولتها؛ حق کشتیرانی و دسترسی؛ چارچوب حفاظت محیط زیست و ایجاد یک ساختار حقوقی چندجانبه برای همکاری. این مزایا را نباید نادیده گرفت. اما در مقابل، نقاطی وجود دارد که برای ایران باید با دقت ویژه مورد توجه قرار گیرد:ماده ۱ ـ خطوط مبدأروش تعیین خطوط مبدأ مستقیم هنوز به توافق بعدی میان پنج کشور موکول شده است. ایران باید از بند مربوط به وضعیت نامساعد ناشی از شکل ساحل، به شکل جدی و مستند استفاده کند.ماده ۷ ـ دریای سرزمینیعرض دریای سرزمینی حداکثر ۱۵ مایل دریایی است و تحدید آن در سواحل مجاور به توافق واگذار شده است.ماده ۸ ـ مهمترین ماده برای منافع انرژی ایرانتحدید بستر و زیربستر به توافقهای بعدی واگذار شده است.این ماده نباید صرفاً با یک «شرط کلی» پذیرفته شود؛ بلکه باید مبنای مذاکرات بعدی ایران با آذربایجان و ترکمنستان قرار گیرد.ماده ۱۲ ـ حقوق حاکمه نسبت به منابعاین ماده پیوند مستقیمی میان سکتور و بهرهبرداری از منابع بستر و زیربستر ایجاد میکند.ماده ۱۴ ـ خطوط لوله و کابلهااین ماده امکان احداث خطوط لوله را فراهم میکند، ولی مسیر خطوط لولهای که از سکتور کشور دیگری عبور کند، نیازمند توافق با آن کشور است.
ماده ۱۸ ـ اصلاح کنوانسیوناصلاح یا تکمیل کنوانسیون به توافق همه طرفها نیاز دارد. بنابراین نباید تصور کرد که ایران پس از تصویب میتواند به تنهایی متن را تغییر دهد.ماده ۲۰ ـ حفظ معاهدات قبلیاین ماده برای ایران اهمیت بسیار بالایی دارد و باید در اسناد داخلی تصویب و مواضع تفسیری ایران برجسته شود.ماده ۲۱ ـ حل اختلافحل اختلاف ابتدا از طریق مشورت و مذاکره پیشبینی شده و ارجاع به سایر روشهای مسالمتآمیز به تشخیص طرفها واگذار شده است. بنابراین نباید تصور کرد که کنوانسیون خودبهخود یک سازوکار قضایی الزامآور مانند صلاحیت اجباری دیوان بینالمللی دادگستری ایجاد کرده است.
فارس: مجلس، برای صیانت از حقوق ایران در مذاکرات آینده درباره سهم، خطوط مبدأ و تحدید حدود بستر و زیربستر خزر چه شروط و الزاماتی را باید در نظر بگیرد؟
عبدی: از منظر منافع حقوقی بلندمدت ایران، پیشنهاد میکنم تصویب کنوانسیون با یک اعلامیه تفسیری رسمی و دقیق و نیز شروط و الزامات داخلی همراه شود. این اعلامیه نباید صرفاً یک بیانیه سیاسی باشد؛ بلکه باید به صورت حقوقی، روشن و قابل استناد تنظیم شود.شرط اول: عدم پذیرش هیچ درصدی، ایران باید تصریح کند که تصویب کنوانسیون به منزله پذیرش هیچ درصد مشخصی از بستر یا زیربستر خزر برای ایران نیست. نه ۱۱ درصد، نه ۱۳ درصد، نه ۱۳.۸ درصد، نه ۲۰ درصد و نه هیچ عدد دیگری.شرط دوم: عدم شناسایی خط آستارا ـ حسنقلی به عنوان مرز نهایی، ایران باید روشن کند که هیچ خط de facto یا تاریخی، بدون توافق صریح و قانونی، به عنوان مرز نهایی بستر و زیربستر ایران پذیرفته نشده است.شرط سوم: حفظ حقوق تاریخی ایران، در سند تصویب باید بر ماده ۲۰ کنوانسیون تأکید شود و حقوق و تعهدات ایران ناشی از معاهدات بینالمللی پیشین، از جمله معاهدات ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰، تا حدودی که از نظر حقوقی قابل اعمالاند، محفوظ اعلام شود.
شرط چهارم: عدم پذیرش خودکار UNCLOSاز آنجا که ایران عضو کنوانسیون ۱۹۸۲ حقوق دریاها نیست، نباید در اسناد داخلی چنین وانمود شود که ایران تمام قواعد UNCLOS را بهعنوان تعهد قراردادی پذیرفته است.البته باید میان این مسئله و قواعد عرفی حقوق بینالملل تفکیک قائل شد. ماده ۸ خود کنوانسیون نیز به «اصول و قواعد عموماً شناختهشده حقوق بینالملل» ارجاع میدهد.شرط پنجم: توجه ویژه به وضعیت جغرافیایی ایرانایران باید بهصورت رسمی اعلام کند که در تدوین روش خطوط مبدأ مستقیم، وضعیت جغرافیایی نامساعد ناشی از شکل ساحل ایران، مطابق ماده ۱، باید مورد توجه جدی قرار گیرد.شرط ششم: تفکیک تصویب کنوانسیون از تصویب تحدید حدودباید تصریح شود که تصویب کنوانسیون به هیچوجه به منزله تصویب قبلی یا ضمنی هرگونه توافق درباره تحدید حدود بستر و زیربستر نیست.شرط هفتم: تصویب جداگانه توافقهای تحدید حدودهر توافق آتی که متضمن تعیین مرز بستر و زیربستر یا تخصیص منابع نفت و گاز باشد، باید مطابق قانون اساسی و قوانین جمهوری اسلامی ایران، بهطور مستقل بررسی و تصویب شود. این تفکیک از حیث حقوق داخلی و حقوق بینالملل بسیار مهم است.شرط هشتم: انجام مطالعات فنی پیش از توافق نهاییایران نباید صرفاً با تیم سیاسی و حقوقی وارد مذاکرات تحدید حدود شود. یک هیأت ملی متشکل از متخصصان حقوق بینالملل، هیدروگرافی، ژئودزی، جغرافیای سیاسی، زمینشناسی نفت، اقتصاد انرژی، نقشهبرداری دریایی و حقوق منابع طبیعی باید تمام سناریوها را مدلسازی کند؛ زیرا گاهی اختلاف بر سر یک خط روی نقشه، در عمل به اختلاف بر سر میلیاردها دلار منابع منجر میشود.
شرط نهم: شناسایی و مدیریت میادین فرامرزی، هر توافق آینده باید تکلیف مخازن و ساختارهای زمینشناختی فرامرزی را روشن کند.شرط دهم: ثبت رسمی موضع ایران، اعلامیه تفسیری ایران باید به صورت رسمی در اختیار امین کنوانسیون قرار گیرد و به دولتهای ساحلی ابلاغ شود.یک نکته بسیار مهم درباره «انصاف» در حقوق بینالملل است. در فضای رسانهای گاهی چنین استدلال میشود «اگر اصل انصاف وجود دارد، ایران باید دقیقاً ۲۰ درصد بگیرد.» این استدلال از نظر حقوقی بیش از حد سادهسازی شده است. در حقوق تحدید حدود، equity به معنای equality نیست. دیوان بینالمللی دادگستری در قضیه دریای شمال دقیقاً بر همین تمایز تأکید کرده است. از سوی دیگر، صرف استفاده از خط میانه نیز یک پاسخ خودکار و قطعی نیست.در رویه بینالمللی، تحدید حدود معمولاً با توجه به شرایط خاص جغرافیایی، طول سواحل، شکل ساحل، ویژگیهای خاص جغرافیایی و آثار نامتناسب احتمالی بررسی میشود. در قضیه رومانی و اوکراین نیز دیوان پس از ترسیم خط مساویالفاصله، شرایط مرتبط را بررسی کرد. پس راهبرد حقوقی قوی ایران نباید بر یک شعار عددی استوار باشد.راهبرد قویتر، اثبات این است که هر روش تحدیدی که آثار نامتناسب و cut-off غیرعادلانه بر ساحل ایران ایجاد کند، باید با توجه به وضعیت جغرافیایی خاص جنوب خزر تعدیل شود. این استدلال از نظر حقوقی قابل دفاعتر و از نظر مذاکراتی نیز حرفهایتر است.نگرانی اصلی درباره منافع ایران در کنوانسیون آکتائو، به مرحله بعد از تصویب و بهویژه تحدید حدود آینده بازمیگردد. اگر این تحدید حدود بدون رعایت حقوق و منافع ایران انجام شود، در آن صورت ممکن است آثار سرزمینی و اقتصادی بسیار جدی برای کشور ایجاد شود.
بنابراین، به جای ایجاد هراس درباره یک «واگذاری انجامشده»، باید تمرکز اصلی بر جلوگیری از شکلگیری یک تحدید حدود نامطلوب در آینده باشد.نکته مهم دیگر این است که در زمان نگارش این مطلب، کنوانسیون آکتائو هنوز لازمالاجرا نشده است. بر اساس ماده ۲۲، این کنوانسیون پس از تودیع پنجمین سند تصویب نزد دولت قزاقستان لازمالاجرا خواهد شد.در حال حاضر، آذربایجان، قزاقستان، ترکمنستان و روسیه مراحل تصویب کنوانسیون را طی کردهاند و ایران آخرین دولت ساحلی باقیمانده در فرایند تصویب است. همچنین در دسامبر ۲۰۲۵، سرگئی لاوروف، وزیر امور خارجه روسیه، اعلام کرده بود که این کشور انتظار دارد ایران پیش از اجلاس سران کشورهای ساحلی خزر در تهران در اوت ۲۰۲۶، کنوانسیون را تصویب کند.در داخل کشور نیز این موضوع در سال ۱۴۰۵ وارد فرآیند قانونگذاری شده و گزارش معاون حقوقی و بینالمللی وزارت امور خارجه در کمیسیون امنیت ملی و سیاست خارجی مجلس ارائه شده است.بنابراین، موضوع کنوانسیون آکتائو دیگر صرفاً یک بحث تاریخی مربوط به سال ۱۳۹۷ نیست، بلکه اکنون به یک موضوع جاری در فرآیند قانونگذاری و تصمیمگیری حقوقی جمهوری اسلامی ایران تبدیل شده است.اگر بخواهم بدون شعار و ملاحظات جناحی و صرفاً از منظر حقوق بینالملل جمعبندی کنم، باید بر چند نکته تأکید داشته باشم:اول؛ کنوانسیون آکتائو سهم مشخصی مانند ۱۱، ۱۳، ۱۳.۸ یا ۲۰ درصد برای ایران تعیین نکرده است.دوم؛ ۲۰ درصد، موضع شناختهشده ایران برای تقسیم برابر خزر میان پنج کشور ساحلی بوده و نه سهم قراردادی مندرج در کنوانسیون.سوم؛ اعداد ۱۱ و ۱۳ تا ۱۳.۸ درصد عمدتاً حاصل مدلهای مختلف هندسی و روشهای تحدید حدود هستند و در متن کنوانسیون بهعنوان سهم ایران تعیین نشدهاند.
چهارم؛ ادعای کاهش سهم ایران به ۳ یا ۳.۵ درصد نیز از متن کنوانسیون قابل استنباط نیست. برای اثبات چنین ادعایی باید یک مدل دقیق جغرافیایی، مختصات خطوط مبدأ و روش مشخص تحدید حدود ارائه شود.پنجم؛ معاهدات ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ مرز نهایی بستر و زیربستر خزر را تعیین نکردهاند؛ با این حال، این معاهدات از نظر سابقه حقوقی رژیم خاص خزر و حقوق تاریخی ایران اهمیت دارند و ماده ۲۰ کنوانسیون نیز حقوق و تعهدات ناشی از سایر معاهدات بینالمللی طرفها را حفظ کرده است.ششم؛ شکل خاص ساحل ایران میتواند در استدلال حقوقی کشور برای جلوگیری از نتایج نامتناسب یک تحدید صرفاً هندسی اهمیت داشته باشد و ماده ۱ کنوانسیون نیز این وضعیت را مورد توجه قرار داده است.هفتم؛ تصویب کنوانسیون بهخودیخود مرز بستر و زیربستر ایران را تعیین نمیکند، اما چارچوب و فضای حقوقی مذاکرات آینده را تثبیت خواهد کرد.هشتم؛ حساسترین مرحله برای ایران پس از تصویب، مذاکرات مربوط به تحدید حدود بستر و زیربستر و تعیین خطوط مبدأ خواهد بود؛ زیرا این مرحله ارتباط مستقیمی با حقوق ایران نسبت به منابع نفت و گاز خزر دارد.نهم؛ نباید تصور کرد که پس از تصویب، هر توافقی را میتوان بهسادگی در آینده پس گرفت. کنوانسیون مدت نامحدود دارد و اصلاح آن نیز نیازمند توافق همه طرفهاست.دهم؛ از نظر من، نه «رد مطلق آکتائو» راهکار حقوقی مناسبی است و نه «تصویب بدون قید و شرط». رویکرد حرفهایتر، بررسی دقیق ظرفیتها و مخاطرات کنوانسیون و اتخاذ تدابیری است که در عین استفاده از مزایای آن، حقوق و منافع ایران را برای مرحله حساس تحدید حدود آینده حفظ و تقویت کند.
عبدی: راهکار حرفهایتر این است که کنوانسیون با تثبیت صریح حقوق ایران و ایجاد یک سپر حقوقی برای مذاکرات آینده تصویب شود. این سپر باید دستکم مجموعهای از اصول و الزامات مشخص را دربرگیرد؛ از جمله عدم پذیرش هرگونه درصد مشخص برای سهم ایران، عدم شناسایی خط آستارا ـ حسنقلی بهعنوان مرز نهایی، حفظ حقوق ناشی از معاهدات پیشین و عدم پذیرش خودکار قواعد قراردادی کنوانسیون ۱۹۸۲ حقوق دریاها (UNCLOS).همچنین لازم است در این چارچوب، وضعیت خاص جغرافیایی ساحل ایران بهطور فعال مورد استناد قرار گیرد و صراحتاً اعلام شود که تصویب کنوانسیون به هیچوجه به معنای تصویب یا پذیرش قبلی تحدید حدود بستر و زیربستر خزر نیست.از سوی دیگر، هرگونه توافق آینده درباره تحدید حدود باید بهصورت مستقل بررسی و تصویب شود و موضوع میادین و مخازن فرامرزی نیز در مذاکرات آینده تعیین تکلیف شود. در نهایت، ضروری است مواضع حقوقی ایران در قالب یک اعلامیه تفسیری رسمی ثبت و به سایر طرفهای کنوانسیون ابلاغ شود.مسئله خزر را نمیتوان با عددسازی حل کرد. نه ۵۰ درصد بهتنهایی یک سند حقوقی است، نه ۲۰ درصد، ۱۳ درصد، ۱۱ درصد یا ۳ درصد. در حقوق بینالملل، برخورداری یک دولت از حق، حاصل مجموعهای از عوامل از جمله معاهدات، قواعد عرفی، ویژگیهای جغرافیایی، رفتار دولتها، توافقهای معتبر و اصول حاکم بر تحدید حدود است و در نهایت باید در یک متن حقوقی الزامآور که مرز را تعیین میکند، تثبیت شود.در مورد خزر، یک نکته از اهمیت ویژهای برخوردار است: آکتائو پایان پرونده تحدید حدود ایران نیست؛ بلکه آغاز مرحلهای حقوقی است که در آن باید با دقت بیشتری از منافع ایران دفاع کرد.
به اعتقاد من، خطای بزرگ این است که تمام انرژی کشور صرف این پرسش شود که «امروز سهم ایران ۳ درصد است یا ۱۳ درصد؟»؛ در حالی که پرسش اساسیتر این است که چه قاعدهای قرار است سهم ایران را تعیین کند و آیا این قاعده منافع کشور را تأمین خواهد کرد یا خیر.فارس: در نهایت، اگر بخواهیم فارغ از فضاسازیهای رسانهای و صرفاً بر مبنای حقوق بینالملل جمعبندی کنیم، وضعیت سهم ایران از خزر امروز چگونه است و مهمترین مطالبه حقوقی ایران در مرحله بعدی چه باید باشد؟
عبدی: امکان دفاع از منافع ایران در این زمینه وجود دارد؛ اما اگر امروز از بررسی دقیق موضوع غفلت کنیم و تعیین روش تحدید حدود، خطوط مبدأ، مختصات جغرافیایی، ساختارهای زمینشناختی و وضعیت میادین فرامرزی را به آینده واگذار کنیم، ممکن است در ادامه با خطی روی نقشه مواجه شویم که آثار اقتصادی و راهبردی آن، بسیار فراتر از اختلاف چند درصدی باشد.در پرونده خزر، مسئله اصلی صرفاً «درصد» نیست، بلکه مهمتر از آن، «قاعدهای است که آن درصد را تولید میکند.» به همین دلیل، بررسی وضعیت حقوقی خزر و کنوانسیون آکتائو نباید تحت تأثیر هیجانات رسانهای یا اعداد مطرحشده در فضای عمومی قرار گیرد.این موضوع نیازمند بررسی همزمان از منظر حقوق بینالملل، نقشهبرداری دقیق، ژئودزی، هیدروگرافی، زمینشناسی نفت و دیپلماسی حقوقی حرفهای است تا ایران بتواند پیش از ورود به مرحله نهایی تحدید حدود، تمامی ظرفیتهای حقوقی، جغرافیایی و فنی خود را برای صیانت از منافع ملی به کار گیرد.
مشاهدهٔ خبر در منبع